Por Júlia Covre Vilas-Bôas*

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES foi criado em 1952 com o objetivo de ser o órgão formulador e executor da política nacional de desenvolvimento econômico do país. Atualmente, o Banco é o principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de investimentos em diversos setores da economia (BNDES, 2014).

A atuação do BNDES como promotor de políticas de apoio à internacionalização de empresas brasileiras tem sido ressaltada como um dos principais instrumentos de políticas públicas no Brasil. No que diz respeito à África, nos anos 2000, o papel do banco é ainda mais exaltado, na medida em que o continente é visto como a nova fronteira do capitalismo e a concorrência, em especial, chinesa, com abundância de recursos e amplas políticas de apoio às suas empresas, impõe desafios às empresas brasileiras.

Em pesquisa recente sobre os impactos da política externa na internacionalização de empresas brasileiras, a Fundação Dom Cabral estimou que a criação de linhas de crédito/financiamento para investimentos no exterior é apontada por quase 40% das empresas brasileiras analisadas nessa pesquisa. Trata-se de um dos três componentes da política externa brasileira mais importantes para o sucesso do processo de internacionalização de empresas nos últimos 10 anos e o quarto aspecto mais mencionado pelas empresas (FDC, 2013).

O início da trajetória internacional mais incisiva do BNDES coincide com o início dos anos 2000. Até meados de 2002, o apoio do BNDES à internacionalização de empresas acontecia apenas de forma indireta. Foi a partir de então que a diretoria do banco aprovou diretrizes para o financiamento aos investimentos de empresas brasileiras no exterior, seguida de uma alteração no estatuto do banco, que se passou a permitir o apoio a empreendimentos no exterior. Tendo em vista a função do banco de promover o desenvolvimento nacional do Brasil, os financiamentos à internacionalização foram condicionados a que estes resultassem no estímulo à exportação de produtos domésticos, com recursos internalizados dentro de prazos definidos em cada projeto e que os financiamentos beneficiassem exclusivamente empresas de capital nacional (ALEM & CAVALCANTI, 2005).

Porém, no período inicial, a linha de financiamento a internacionalização de empresas permaneceu em estágio embrionário. No final de 2003, foi criado um Grupo de Trabalho no âmbito do banco com o objetivo de conhecer melhor as intenções e estratégias das empresas que buscam apoio para o investimento no exterior. As conclusões do Grupo são as seguintes (ALEM & CAVALCANTI, 2005):

i. Mesmo as companhias mais avançadas em seu processo de expansão no exterior mostram ter necessidades financeiras, operacionais ou técnicas para continuar expandir suas operações internacionais. Nesse sentido, o apoio do banco é visto como fundamental.

ii. Entre as modalidades de investimentos consideradas importantes para ampliar a presença internacional das empresas estão a criação de bases no exterior, especialmente para a gestão de estoque, e iniciativas voltadas para o desenvolvimento das vendas locais, assistência técnica e promoção comercial, a fim de garantir melhor acesso e condições competitivas nos mercados consumidores. Foram observadas, também, demandas por financiamento a plantas industriais que utilizem insumos, partes, peças, ou componentes importados do Brasil;

iii. As demandas hoje formalizadas por apoio à internacionalização têm características distintas por setores e empresas. Portanto, o apoio do BNDES deve levar em conta essas particularidades; e

iv. O objetivo principal das empresas visitadas é, em última instância, aumentar a participação no mercado internacional, via expansão de exportações. A realização de investimentos diretos no exterior é considerada um importante meio para isso.

Observando as conclusões do GT e trazendo-as para a realidade das empresas brasileiras que atuam na África, é interessante notar que existem três formas de financiamento do BNDES que se adequam à realidade dessas empresas: a linha específica para investimento externo direto (IED), a linha de exportação Exim Pós-Embarque, que beneficia as empresas de engenharia que atuam no continente, e o BNDESPAR, que é uma sociedade por ações, subsidiária do BNDES, que atua por meio da capitalização de empreendimentos e corporações brasileiras ao comprar participações acionárias de empresas e compor o capital das mesmas¹.

No que diz respeito à linha específica para IED, desde a sua criação, em 2002, até 2010, houve apenas a concessão de crédito a um projeto destinado à África, com o objetivo de consolidar o plano de expansão da Bertin² para diversos países, inclusive o Egito, através da aquisição de novas empresas, bem como modernização e ampliação de plantas já existentes e implantação de novas unidades industriais (BNDES, 2013).

De acordo com Ana Paula Caputo (2013), não existem incentivos do governo brasileiro voltados para áreas geográficas específicas, nem para setores específicos da economia. Caso as empresas tenham interesse nesse tipo de financiamento, devem apresentar projeto, pleiteando o recurso ao BNDES, procedimento similar ao das linhas de crédito que beneficiam empresas que atuam apenas no Brasil.

Esse resultado parece contradizer a ênfase que se dá na atuação do BNDES como instrumento de política externa para a África. Isso porque, o crédito financeiro concedido a determinada empresa para ação em um país serve para aproximação diplomática do Brasil com esse país, além disso, o discurso oficial do governo brasileiro em prol do estreitamento dos laços com os países da África quase sempre faz menção as iniciativas do BNDES. Trata-se de uma inflexão, ponto crucial para entender a lógica da atuação das empresas brasileiras no exterior e a influência do governo brasileiro na atuação destas empresas no continente africano. Essa contradição é explicada quando se analisa a linha de crédito pós-embarque que beneficia empresas exportadoras inclusive de serviços e a atuação do BNDESPAR, que se reflete no fortalecimento de grandes corporações.

Na linha voltada à exportação, no caso da África, as principais beneficiadas são as empresas de engenharia, as quais recebem volumes consideráveis de financiamento do governo. No tocante a essas empresas, Angola figura como principal destino das empresas brasileiras na África, o que está em sintonia com a PEB e com o apoio governamental por meio de financiamento do BNDES³.

Marco Aurélio Pinto e Maíra de Paula Lopes de Abreu (2012) pesquisaram um universo de 44 projetos de prestação de serviços de engenharia financiados pelo BNDES entre 1998 e 2011 - cada fase dos projeto é considerada um contrato independente, de forma que totalizaram 75 projetos analisados. Desse total, Angola é responsável por 47 projetos – aproximadamente 63% dos projetos -, figurando como o principal destino dos projetos analisados. Além disso, os autores enfatizam a relação entre a ênfase dada pela política externa brasileira no governo Lula e os desembolsos de financiamentos e concluem que Argentina e Angola, dois parceiros privilegiados em duas regiões de ênfase para o governo Lula, são responsáveis por mais de 50% dos desembolsos do período (PINTO & ABREU, 2012).

Tabela 1 – Universo de Pesquisa em Dezembro de 2011

Fonte: BNDES apud PINTO & ABREU, 2012

No caso de Angola, os autores destacam que o fim da guerra, em 2002, tornou-se possível a retomada do acordo bilateral entre Brasil e este país africano, que previa exportações brasileiras lastreadas em petróleo bruto pelo governo local. Destaque-se que Angola não é o único país a receber financiamentos do BNDES na África, mas é o único a ter uma conta especial, como a conta petróleo⁴. Assim, cita-se, ainda, Moçambique, que é também um grande destino das empresas brasileiras na África, mas que só passou a ter desembolsos de financiamentos do BNDES a partir do governo Dilma Rousseff, em 2011 e África do Sul, cujas linhas de créditos às empresas estão relacionadas a exportações de bens, mas que não consistem em presença física da empresa no continente africano.

Quanto à concentração do financiamento nas empresas de engenharia, três fatores parecem relevantes. Primeiro, como os principais contratadores são governos, essas empresas são orientadas mais diretamente pelas políticas de aproximação de governo a governo. No caso de Angola, em que a conta petróleo facilitou o financiamento ao governo angolano, este incrementou diretamente as contratações de empresas brasileiras para o provimento da infraestrutura necessária à reconstrução do país após a guerra.

É esclarecedor da dinâmica desses financiamentos o fato de, na linha Exim Pós-Embarque, o financiamento poder ser feito à empresa exportadora ou ao cliente da empresa, para que este pague a empresa brasileira pelo serviço contratado. No caso da África, em geral, os clientes são governos de países africanos que contratam empresas brasileiras para a realização de obras de infraestrutura e reconstrução.

Outro aspecto é o fato de a infraestrutura ser condição prévia à industrialização e dinamizadora dos mercados internos de trabalho e consumo, de forma que as empresas de engenharia são priorizadas tanto pelos governos locais, como etapa inicial de seus projetos de desenvolvimento e reestruturação, quanto poderiam ser privilegiados pelo governo brasileiro, com a intensão de contribuir para a formação de um futuro mercado para outras empresas brasileiras.

Por fim, as empresas desse setor têm maior possibilidade de dar contrapartida aos financiamentos em exportações de máquinas saídas do Brasil em direção ao país da obra. No momento das primeiras operações em um dado mercado, as firmas de engenharia realizam exportação de quantidades expressivas de equipamentos para a realização das obras para a instalação da capacidade produtiva no país de destino. Quando a presença dessas empresas se torna duradoura e o fluxo de projetos se estabiliza, o fluxo de exportações para aquele país reduz-se e aumenta o fluxo de mão-de-obra expatriada. Esse, inclusive, é um dos motivos pelo qual se valoriza a abertura de novos mercados, ou seja, para promover a retomada da exportação de bens.

Por outro lado, as empresas de engenharia são fortemente dependentes de financiamento para viabilizarem seus empreendimentos. Isso ocorre tanto em função da concorrência que, em geral, também é beneficiada por financiamentos de bancos de seus países, quanto pela envergadura dos projetos e prazo para se obter os resultados do capital investido. Vale ressaltar, também, que as empresas de engenharia brasileiras que atuam na África não são apenas financiadas pelo BNDES, recebem recursos inclusive de bancos internacionais de desenvolvimento.

Ainda assim, quanto à relação de causa e efeito entre o financiamento do BNDES e a presença das empresas brasileiras em países africanos é importante atentar para a questão cronológica. As principais construtoras brasileiras chegaram na Angola nos seguintes anos: Odebrecht, 1984; Camargo Correa e Queiroz Galvão, 2005; e Andrade Gutierrez, 2006. Já o acordo para os créditos na conta petróleo é do ano de 2006. Os desembolsos da linha Exim Pós-Embarque começaram a partir de 2007⁵, de forma que essas empresas não iniciaram suas atividades no continente africano mediante financiamentos do BNDES.

Tabela 2 – Desembolsos na linha BNDES Exim Pós-Embarque em operações com importadores na América Latina e Angola (2000-2009) (em US$ milhões)

Fonte: BNDES apud CATERMOL, 2010

A análise da tabela acima demonstra a força da retomada das relações com a África e a ênfase que foi dada ao financiamento da região. A América Latina já era o principal destino das empresas brasileiras desde os anos 1980, o que está em consonância com a existência de financiamentos desde o início do período analisado e com o incremento dado a partir de 2004. Já em relação a Angola, principal destino das empresas brasileiras na África, inexistem financiamentos até 2007, com a ínfima exceção de 2005, mas, a partir do início dos financiamentos, estes crescem exponencialmente até ultrapassar os créditos de toda a América Latina – observa-se que a comparação é entre toda a região da AL e um único país.

Já a atuação da BNDESPAR parece ser outra explicação para a aparente contradição na quase total ausência de financiamentos do banco ao IED brasileiro para a África. De acordo com o Estatuto da BNDESPAR (Decisão Dir. 149/2002-BNDES e incluído pela Decisão Dir. 1349/2009):

A BNDESPAR, no âmbito de operações de apoio à internacionalização de empresas brasileiras, poderá adquirir certificados de depósitos de valores mobiliários – BDRs com lastro em valores mobiliários de emissão de empresas constituídas sob a legislação estrangeira, cujo controle de capital seja exercido direta e indiretamente por pessoa jurídica constituída sob as leis brasileiras que tenha sede e desenvolva atividade operacional no Brasil, sendo controlada direta ou indiretamente por pessoa física residente e domiciliada no País. (BNDES, 2002)

Com esse mecanismo, o BNDES passa a poder apoiar a internacionalização de empresas brasileiras não apenas por meio de financiamentos. O Banco pode, ao comprar participações acionárias de empresas brasileiras que vão se internacionalizar ou ao comprar participação acionária em empresas constituídas por empresas brasileiras no exterior, fortalecer essas empresas, tornando-as mais competitivas e mais aptas à internacionalização.

Dentro da carteira da BNDESPAR, a Vale e a Petrobras, ambas empresas que atuam na África e que incrementaram sua atuação nos mercados do continente ao longo da última década, são responsáveis por 60% da carteira. Nesse sentido, é possível observar que diversas empresas brasileiras que atuam na África contam com a participação da BNDESPAR. Em um levantamento da revista Exame sobre as 10 empresas com maior participação do BNDESPAR, 4 delas estão presentes no continente africano: Vale, Votorantim, Eletrobrás e Marfrig (JULIBONI, 2011). Além disso, o BNDESPAR também tem participação acionária em outras empresas que atuam no continente, como a Petrobras, Totvs Microsiga, Marcopolo e Tv Globo (por meio da Globo Cabo).

Há um incremento da BNDESPAR ao longo da década de 2000. De acordo com Catherine Vieira e Flávia Lima (2013), apenas Vale, Petrobras e Eletrobrás compunham a carteira do BNDESPAR antes de 2004. Isso significa que o incremento da presença de empresas brasileiras no continente africano coincide com o momento em que o BNDESPAR passa a compor o capital acionário de boa parte dessas empresas.

Na tentativa de fazer uma correlação cronológica entre os aportes de capital da BNDESPAR e o início ou incremento das atividades das empresas na África, apresenta-se o seguinte:

Tabela 3 – Aportes de Capital da BNDESPAR em empresas que atuam na África entre 2003 e 2010

Fonte: Levantamento feito pela autora da pesquisa - Pedido de Informação 99903000613201363

Nesse sentido, a compra de participação acionária de empresas que atuam na África pela BNDESPAR torna a relação entre público e privado mais estreita, a qual adquire dinâmica particular em relação ao próprio processo decisório das empresas. De acordo com Sergio G. Lazzarinni (2011), em função da forte presença do Estado na composição do capital acionário de muitas empresas, mesmo após as privatizações dos anos 1990, a “capacidade de intervenção do governo não diminuiu”, de forma que “os principais atores centrais da economia continuam sendo entidades ligadas direta ou indiretamente ao governo⁶, em associação com alguns grupos privados de maior envergadura”.

No caso da Vale, por exemplo, empresa que, por meio do seu projeto de exploração da mina de Moatize, em Moçambique, alavancou a ida de várias outras empresas brasileiras para o país, ao analisar-se a complexa estrutura piramidal de composição do capital acionário da empresa, percebe-se que seus principais donos são a Valepar e a BNDESPAR, ou seja, a União Federal continua sendo um dos principais donos da Vale (LAZZARINI, 2011) e, como tal, participa de seu processo decisório e tem o poder de imprimir suas prioridades na ação da empresa⁷.

Nesse sentido, pelo levantamento de Lazzarini, a União Federal, que inclui o BNDES, aparece em segundo lugar entre os donos últimos (de empresas) que exibiram maiores ganhos de centralidade entre 1996 e 2009. Esse autor descreve o funcionamento dessas relações:

O governo, por sua vez, consegue articular as estratégias das entidades direta ou indiretamente associadas ao poder público. Exemplos de empresas diretamente ligadas ao governo são as próprias estatais e o BNDES […] Todas essas entidades estão sob influência do governo em função dos seus “direitos de controle” criados pelo fato de ser acionista último. Com o uso dessas entidades, o governo pode mobilizar recursos – especialmente capital financeiro – para as empresas privadas. Isso pode ser feito via participações acionárias ou financiamentos públicos; no caso do BNDES, em particular, esses dois canais são possíveis (LAZZARINI, 2011).

A importância do financiamento do BNDES é reconhecida pelo empresariado presente na África. Quanto aos incentivos governamentais, José Rubens de La Rosa, diretor da Marcopolo, que está presente na África do Sul e no Egito, avalia que, apesar de ainda serem inferiores ao que se deseja, eles melhoraram nos últimos tempos. No caso da África, o incentivo governamental que ele destaca nos anos 2000, em especial durante o governo Lula, é o financiamento ao capital de giro para exportação e, principalmente, ao cliente da exportação da empresa, porque, quando o produto é exportado, ele abre o mercado para que futuramente haja produção do mesmo no país ou na região, já que abre portas para a marca.

Por fim, além de atuar por meio de financiamentos e créditos, em dezembro de 2013, o BNDES inaugurou seu escritório de representação na África, em Johanesburgo, África do Sul, centro financeiro de uma das maiores economias do continente. O Escritório, porém não tem a função de trabalhar na aprovação de operações, que continuarão sendo realizadas no Brasil. Seu objetivo é prestar informações sobre modalidades de financiamentos às exportações de bens e serviços e sobre instrumentos de apoio à internacionalização de empresas brasileiras em direção à África. Este escritório também se propõe a servir de ponte entre o empresariado brasileiro e instituições africanas. Por tratar-se de uma iniciativa ainda recente, as repercussões dessa iniciativa, em especial em termos de volume de investimentos, devem ser sentidas e a iniciativa melhor analisada no futuro.

*Júlia Covre Vilas-Bôas é bacharel em Relações Internacionais pelo Centro Universitário da Bahia e especialista e mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Pesquisa sobre investimentos brasileiros na África. Trabalha na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. E-mail: juliacovre@hotmail.com

Notas 

1.  Existe, também, a linha de crédito do BNDES voltada para conceder capital de giro às empresas exportadoras, mas esta não foi considerada nesta análise, pois atende essencialmente empresas exportadoras de bens, que, em regra, não têm presença física na África. 

2.  Esse projeto foi dirigido ao setor agroindustrial, no valor de R$ 2.499.929.732, 00, e destinava-se simultaneamente a Egito, Itália, Espanha, Austrália, Alemanha e EUA. 

3.  Para mais informações sobre os principais destinos das empresas na África, verificar “Investimentos Brasileiros no Continente Africano nos anos 2000” da mesma autora. 

4.  A conta petróleo consiste em utilizar o recurso correspondente ao pagamento de importações de petróleo realizadas pelo Brasil como garantia para os empréstimos concedidos aos clientes de empresas brasileiras em Angola. Dessa forma, caso o pagamento de um empréstimo não seja honrado, o recursos que seria utilizado para pagamento de uma importação de petróleo será utilizado para ressarcir o empréstimo não pago. 

5.  No ano de 2005, houve um desembolso de US$ 100.000 (CATERMOL, 2010), que, porém, foi desconsiderado, tanto por ser um valor ínfimo comparado com os montantes usualmente necessários às grandes obras de engenharia, principalmente se fosse considerada a possibilidade de esse valor ser dividido entre as duas empresas brasileiras que entraram no mercado angolano naquele ano, quanto pelo fato de não constar na lista de operações Pós-Embarque divulgada pelo BNDES em seu site. 

6.  O foco da análise de Lazzarini no que diz respeito ao governo são o BNDES e a PREVI, fundo de pensão dos funcionários do Banco do Brasil.

7.  Lazzarini traz explicações detalhadas de como os “laços” entre as empresas e entre estas e o governo podem refletir nas decisões estratégicas das empresas. 

Bibliografia 

ALEM, Ana Claudia; CAVALCANTI, Carlos Eduardo. O BNDES e Apoio à internacionalização das Empresas Brasileiras: Algumas Reflexões. Revista do BNDES, vol. 12, n. 24, p. 43-76. Rio de Janeiro, Dez. 2005. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/revista/rev2403.pdf> Acesso em: 06 nov. 2013.

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CATERMOL, Fabrício. O BNDES e o Apoio às Exportações. In: ALÉM, Cláudia; GIAMBIAGI, Fabio. O BNDES em um Brasil em Transição. BNDES. Rio de Janeiro, Jun. 2010. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/livro_brasil_em_transicao/brasil_em_transicao_completo.pdf> Acesso em: 06 nov. 2013.

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LAZZARINI, Sérgio G. Capitalismo de Laços: Os Donos do Brasil e suas Conexões. 4ª Tiragem. Editoras Elsevier e Campus, 2011.

PINTO, Marco Aurélio Cabral; DE ABREU, Maíra de Paula Lopes. Apoio às exportações de bens e serviços por firmas de engenharia da construção pesada brasileiras: panorama da experiência acumulada pelo BNDES entre 1998 e 2011. Construção Civil: BNDES Setorial 36, p. 289-318. Set. 2012. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Publicacoes/Consulta_Expressa/Tipo/BNDES_Setorial/201209_08.html> Acesso em: 06 nov. 2013.

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